人大质询应实现常态化

　　全国人大常委会今年将会使用询问、质询等监督方式，这两种监督方式此前并不常见。3月9日，全国人大常委会委员长吴邦国受常委会委托，向十一届全国人大三次会议作常委会工作报告。这是监督法生效后，常委会工作报告中首次提出将依法开展专题询问和质询(3月10日《新京报》)。

　　笔者以为，人大质询这一监督方式的提出，堪称此次“两会”一大亮点。或许对于很多民众而言，质询还是一个稍显陌生的概念；但是在现代民主法治国家，由人大依法对行政机关、司法机关及其公职人员提出质问并要求答复，理应成为法治化监督的常态。

　　众所周知，我国“一府两院”均由人大产生并向人大负责，政府的各项权力都来源于人大，由人大对政府进行监督乃是我国宪政体制的必然逻辑。“现代立法机关一个更重要的潜在角色是对行政机构保持一种严厉的批评”，作为一项专属于人大的监督权，质询暗含有对其他机关及其工作人员工作失误的纠察和责问，较之一般监督更具有针对性和刚性，故而向来被认为是人大监督权中的一项“核心权力”。

　　虽然我国宪法从母法的地位确立了人大代表的质询权，但在实践中，这一重要的监督权却长期处于“闲置”状态。在1980年五届全国人大三次会议上，170多名北京团代表曾就“上海宝钢工程建设问题”向冶金部提出质询，令人意想不到的是，这个“共和国质询第一案”却成为孤例。近年来，随着国家民主法治进程的推进，各级人大对“一府两院”的监督力度逐步加强，有的地方人大代表开始重启质询程序，出现了一些极富“轰动”效应的质询个案。

　　其实，无论是从国家宪政体制的逻辑出发，还是从实践中加强监督的需要出发，重启人大质询权都不应当成为“个案”。在某种意义上说，实现由人大质询政府的常态化，促使代表行使质询权，不仅有助于加强人大的监督职能，而且有助于破解行政监督的种种现实困境。近年来，面对一些公权违法行为，民众越来越倾向于寻求舆论监督或其它极端方式，再通过上层行政压力来化解。从法治角度看，这种忽略宪法和法律赋予的权利，更多地选择上述非法内途径，并非常态社会的福音。在监督的有效性上，由处于权力源头的人大启动带有强烈问责性的质询程序，政府部门就没有了装聋作哑或者打马虎眼自查的可能。质询可以增加被质询对象的压力，使其对曾经忽视的问题产生强烈的责任感，进而在更宽泛的意义上推动政府部门恪尽职守、依法行政。

　　不仅如此，重启人大质询权还是一种行宪的体现。近年来，宪法条款被闲置的现象屡被提及，并被视作背离法治的一种倾向。而质询权的重启，不仅意味着人大一项被闲置的权力被唤醒，也预示着宪法又一则“休眠”条款在复苏。在此背景下，我们有理由期待更多的人大宪法性权力被激活。例如，与质询权同样“刚性”的另一种监督形式———我国宪法第七十一条规定的“特定问题调查”制度，常年来也一直处于“休眠”状态，在去年的“躲猫猫”事件中，舆论就普遍呼吁激活人大的调查权。如果这一权力也能重启，对于实现常态化的人大监督而言同样善莫大焉。

　　当然，无论是质询权还是调查权，人大监督的有效行使，都离不开进一步的法律规范。虽然我国宪法都对这两种权力作了明确，其他法律如2006年的监督法也对质询程序等作了专门规定，但从总体上看，这些监督权的具体落实还缺乏可操作的细节性规定，以往这两种权力之所以很少得到运用，很大程度上也与立法的不周延有关。因此，监督行为本身同样需要严密的制度预设，对质询和调查的范围、内容、程序、方式、处置等，都有待立法进一步完善，如此才能最终让宪法的权力落地生根。（傅达林）